導 讀

　　要解決國家公園與特色小鎮的共存共生，首先要回答誰來管理、誰來投入、誰來建設這三大問題

　　●什么是特色小鎮

　　●特色小鎮常見產業發展方向

　　●特色小鎮建設面臨的挑戰

　　●關于特色小鎮的“大”設想

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會正式將建立“國家公園體制”作為重點改革任務。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》。方案提出構建社區協調發展制度，引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。
基于此，《中國投資》雜志專訪中國宏觀經濟研究院研究員肖金成，探討國家公園周邊特色小鎮的建設探索。

　　什么是特色小鎮

　　肖金成對《中國投資》雜志記者強調，“談特色小鎮，首先要明確什么是特色小鎮。”這其中有三個易混淆的概念需要進行辨析：建制鎮、小城鎮與特色小鎮。
建制鎮，是一個行政區概念。縣下有鄉，鄉改成鎮，很多地方是鄉鎮并存的體制，并非隸屬關系。建制鎮既包括城鎮也包括農村。建制鎮中的“集鎮”才是所謂的小城鎮。有些地方為改鎮而改鎮，所謂的鎮實際上是一個大村莊，既沒有基礎設施，也沒有發達的商貿業。肖金成曾撰文評價該現象，稱之為“建了鎮不見鎮”。

　　小城鎮，實際上是歷史上形成的商貿業中心，交通比較便利，聚集了一批以商貿業為主的居民，居民的日常活動與貿易行為又反過來促進了商貿業發展。小城鎮的典型代表如江蘇的盛澤鎮、同里鎮，城鎮中有專營產業，規模龐大，居民富足。

　　特色小鎮既區別于建制鎮，又不同于小城鎮。2016年國家發改委、建設部和財政部聯合發布建設特色小鎮的文件，要求在有特色產業的地方，規劃三平方公里左右的空間，主要為在當地就業的人提供居住和商貿服務，同時也為當地貿易活動提供便利。

　　肖金成從中總結出建設特色小鎮的三大特征：第一是特色產業。當地具有特色產業，如旅游業、康養業、商貿業等，有一大批在特色產業中就業的居民，進而存在大量對于居住、商貿服務的需求。第二是企業作為投資主體。企業與政府合作規劃建設特色小鎮，共同打造“產業特而強，形態小而美”的特色小鎮。第三集體建設用地直接入市。這實際上是對于土地制度改革的探索，集體建設用地不需通過“招拍掛”變性為國有建設用地，降低了建設成本，限制了房價。減少了企業的投入，降低了投資成本。和房地產有很大的區別，和開發區、工業園區有本質的區別。

　　特色小鎮常見產業發展方向

　一般情況下，特色小鎮以村莊為單元，最典型的是服務旅游產業發展，增強對游客的服務能力，增加居住、商貿、文化功能。例如可在古村、古鎮基礎上進行改擴建，建設民宿，吸引游客，通過一系列文化、娛樂、商貿、餐飲等活動，使游客獲得高質量的服務，使當地居民獲得收入，并改變城鎮的風貌。國家公園應劃分核心區與非核心區，在非核心區中規劃建設特色小鎮，調動當地居民積極性為游客服務，開發旅游資源，提高當地居民的收入，也可以利用特色小鎮，吸引大城市居民購買、租房養老和健康養生。

　　應通過特色小鎮，發展康養產業。城市中的退休職工生活成本高、環境質量低，為了提升生活質量，轉移到特色小鎮生活也是一種不錯的選擇。既能降低生活成本、調慢生活節奏，又能享受優美的居住環境。現在的制度要求是嚴禁城市居民購買農村的宅基地和宅基地上的房屋，而特色小鎮的康養產業則是在土地制度上撕開了一道口子，使城市退休職工可通過特色小鎮康養項目實現房屋購買。

　　目前蓬勃發展的有許多“產業小鎮”。如浙江的云棲小鎮就是以云計算為主導產業的特色小鎮。江蘇宿遷有主打多肉植物網上貿易的特色小鎮，很有特色。

　　建立國家公園，首先要解決誰來投入、誰來建設、誰來管理三大問題。肖金成認為，“掛牌容易，但只有解決好這些問題才能避免出現“公地悲劇”，防止原本有利于全社會的項目最終淪為政府的‘包袱’”。將國家公園與特色小鎮相結合，是解決上述問題的根本途經。

　　“既然是‘國家公園’，就要國家負責投入、建設和管理，但也可以通過一些途經增加當地居民的就業，并為游客提供優質的服務。國家公園關乎的是公共利益，是屬于全人類的財富，生態文明成果理應由全社會共享，也是綠水青山轉化為金山銀山的現實途經。”

　　特色小鎮建設面臨的挑戰

　　在肖金成眼中，目前特色小鎮順利實施落地面臨的挑戰有兩個：一是體制問題；二是投資問題。而體制問題的核心是土地問題。如何解決開發特色小鎮的建設用地問題，解決農民土地的產權問題將是未來體制創新的重中之重。解決了用地問題，原有的農民該如何安置也需要進一步探索研究。

　　一旦體制問題解決，投資問題也會迎刃而解。沖破了體制的藩籬，再將目光聚焦投資，“簡單來說就是回答錢從哪里來的問題”。肖金成認為，特色小鎮的投資最好由企業決策、政府提供服務。政府只負責在體制上理清關系，在政策上支持推動。企業負最終責任與承擔風險。避免出現由政府兜底，大包大攬，而企業旱澇保收的現象。從根本上杜絕企業投資失敗最后由國家“買單”的“挖坑”項目。作為企業，更要避免主觀“想當然”思維，建設完成不等于萬事大吉。前期熱熱鬧鬧，后期無人問津的投資失敗案例數不勝數。企業一定要從現實出發，考慮投入能否有回報，不應套取國家的補貼。

　　國家公園周邊的特色小鎮建設還涉及綜合開發問題。如何把保護與發展結合起來，利用現有的自然資源，去建立一個美麗的中國特色國家公園，應是企業與政府協同解決的重點。

2020年5月13日拍攝的江蘇宿遷三臺山森林公園衲田花海（新華社記者李博攝）

　　關于特色小鎮的“大”設想

　　肖金成認為，中國未來的人口結構將會發生巨大調整，人口將會大量向城市遷移。農村勞動力應進入城市尋找服務型就業崗位。而大量的城市退休職工有改變城市生活方式、提升生活質量、減緩生活節奏以及降低生活成本的綜合需求。而在特色小鎮中，集體提供土地，企業與當地政府共同規劃建設，建造住房后面向全國有實際居住意愿的人出售。在集體建設用地上規劃建設特色小鎮，無需招拍掛，建設成本低、基礎設施完善、居住環境優美，恰好滿足退休職工的需求，很多退休職工可以前往特色小鎮生活。

　　肖金成關于未來特色小鎮的發展，提出一個“大”設想：“未來將發生‘乾坤大挪移’：窮人進城，富人下鄉”。下鄉就是進入特色小鎮，從事農業的有知識的農民，也可以住在特色小鎮，享受現代化的服務設施。

　　肖金成并不支持現在許多城市人到農村買房的想法。“首先就用地而言，在農村建房屬于占用農田，而一大批村莊用地未來的趨勢就是要恢復成為農田；其次農村的基礎設施也并不完善，并不便利居住。由此看來特色小鎮才是未來的發展方向。”