問：如何“先布棋盤”，即繪制空間規劃底圖？

　　答：空間規劃底圖，由“三區三線”空間格局和配套的綜合空間管控措施共同構成，是統籌各類空間性規劃、疊加各類空間開發布局的基礎框架。

　　繪制空間規劃底圖，首先要劃定“三區三線”。《方案》提出，在系統開展兩項基礎評價，搞清楚國土空間本底特征和適宜用途的基礎上，采用自上而下和自下而上相結合的方式，首先，劃定生態保護紅線，并堅持生態優先，擴大生態保護范圍，劃定生態空間；其次，劃定永久基本農田，考慮農業生產空間和農村生活空間相結合，劃定農業空間；最后，按照開發強度控制要求，從嚴劃定城鎮開發邊界，有效管控城鎮空間。

　　繪制空間規劃底圖，要配套設計綜合空間管控措施。目前，雖然各部門在劃分空間管控分區基礎上，配套設計了不同管控措施，但多為單一目標管控措施，無法滿足對全域空間進行多目標管控的需求。因此，需要在劃定“三區三線”基礎上，系統梳理和有機整合各部門空間管控措施，配套設計統一銜接、分級管控的綜合空間管控措施，共同構成空間規劃底圖。

　　問：繪制空間規劃底圖為什么要以劃定“三區三線”為基礎？

　　答：劃定“三區三線”，是《方案》的核心內容，是繪制空間規劃底圖的前提和基礎，也是四部委聯合印發“多規合一”試點方案形成的基本共識。

　　“先布棋盤”首先要劃定“棋盤”上的“網格”，這個網格就是統一的空間管控分區。而空間管控分區不一致，恰恰是導致“多規”矛盾沖突的一個重要因素。目前，針對同一片國土空間，至少涉及8個部門，劃分了至少10類空間管控分區。為此，《方案》提出，以“三區三線”為基礎，整合形成協調一致的空間管控分區。

　　之所以明確以“三區三線”基礎，主要基于三方面考慮。

　　一是滿足管控需求，“三區三線”作為統一的管控分區，基本能夠涵蓋現有各類空間管控分區，能夠滿足各部門空間管控需要。

　　二是經過實踐檢驗，全國28個“多規合一”試點市縣，大多按照主體功能區要求試劃了“三區三線”。

　　三是符合國際經驗，發達國家通常也是先劃定城市建設地區、農業農村發展地區、綠色開敞生態地區等綜合功能分區，再細化安排用地布局，從而實現空間總體管控與具體用地布局的有機結合。

　　問：繪制空間規劃底圖為什么要配套設計綜合空間管控措施？如何設計？

　　答：“棋盤”不能只有“網格”，也要有與“網格”相配套的運行規則，這就是與“三區三線”相配套的綜合空間管控措施。目前，各部門在各自劃分空間管控分區的基礎上，配套設計了不同的管控原則和措施，加劇了“多規”矛盾沖突。同時，現有空間管控措施多為單一目標管控。例如，土地利用規劃的允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區“四區”，和城鄉規劃的適建區、限建區和禁建區“三區”，都是單一針對建設行為的管控分區，與之相配套的管控措施，就無法適用于對廣大農業地區和生態地區的管控。因此，《方案》提出以“三區三線”為載體，合理整合協調各部門空間管控手段，形成綜合空間管控措施。

　　在市縣“多規合一”試點過程中，初步形成了綜合空間管控措施設計思路，即通過管控原則、開發強度、用地規模、保護界線等，實現對各類空間開發和保護行為的落地管控。具體分為三級：

　　一級為三類空間管控，主要明確三類空間開發與保護的總體要求和原則方向；

　　二級為“三區三線”管控，針對劃分“三區三線”形成的六類分區，按照不同功能定位和重要程度，細化設計管控措施，區分管控嚴格程度；

　　三級為土地用途管控，重點針對三大類用地，提出土地用途轉用管制規則。

　　問：為什么要上下協同編制省級空間規劃？

　　答：按照《生態文明體制改革總體方案》，未來我國要建立統一銜接的空間規劃體系，分為國家、省、市縣三級。各級空間規劃雖然各有分工、各有側重，但卻是統一整體，不能割裂看待。因此，開展省級空間規劃試點，也要與市縣空間規劃試點協同推進，上下聯動，不能就省級論省級，而是要把省級宏觀管理和市縣微觀管控加以有機結合。

　　為確保省級層面空間管控要求能夠精準傳遞到位，避免上下脫節、管控失效，《方案》設計了加強上下聯動的具體舉措，包括：省級層面提出空間發展總體戰略，并按照市縣主體功能定位，將管控目標和指標分解到各個市縣；采取自上而下和自下而上相結合的方式劃定“三區三線”等。這既借鑒了國外有效方法，也是前期海南、寧夏試點探索形成的重要經驗，實踐證明是科學合理的。

　　同時，《試點方案》還注重給予試點省份一定的靈活性，提出既可以在全省范圍內，協同編制省級空間規劃和市縣空間規劃，也可以選擇部分地市級行政單元，探索上下協同編制空間規劃的路徑和模式。

　　問：部際協調機制如何構建？有何初步設想？

　　答：《方案》提出國家層面成立由發展改革委牽頭的試點工作部際協調機制，成員由發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、林業局、海洋局、測繪地信局等部門組成。

　　近期，我們將抓緊建立部際協調機制，組織指導試點工作開展，并對重要議題進行研究，主要包括：一是督促指導各試點省份抓緊制定上報試點工作方案，并推動將試點省份納入協調機制。二是統籌協調各試點省份需要國家層面予以支持的事項。三是梳理匯總各試點省份提出的需要暫停執行或調整完善的相關法律、行政法規，提請全國人大常委會或國務院審議。四是組建國家空間規劃專家委員會，對重點難點問題進行咨詢論證。五是協調推動《空間規劃法》立法工作等。

　　問：《方案》為什么提出劃定城鎮、農業、生態“三類空間”，而不是之前通常采用的生產、生活、生態“三生空間”？

　　答：《方案》要求采用自上而下和自下而上相結合的方式，劃定三類空間，之所以用“三類空間”代替“三生空間”，主要基于以下幾方面考慮：

　　一是落實中央以主體功能區規劃為基礎，推進“多規合一”的戰略部署要求。主體功能區規劃提出了城市化、農業和生態安全三大戰略格局，“三類空間”與之相對應，是三大戰略格局在國土空間管控上的具體落地實施。

　　二是“三生空間”劃分單元相對精細，適于在城市或村鎮內部劃定，不適宜在城市外圍的廣大農業空間和生態空間直接劃定，也不利于實現對大的地域空間的綜合管控。特別是在中央倡導產城融合發展的背景下，即使在城市內部，“三生空間”也往往彼此耦合，很難精確劃定具體邊界。

　　三是考慮了國際經驗和實踐基礎，發達國家通常先劃定城市建設地區、農業農村發展地區、綠色開敞生態地區等綜合功能分區，再細化安排用地布局；全國28個“多規合一”試點市縣也大多探索劃定了“三類空間”，實踐證明是科學可行的。