同樣在2008年，環(huán)保部和國(guó)家旅游局選擇在黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，并為湯旺河國(guó)家公園授牌。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部研究員蘇楊認(rèn)為，試點(diǎn)迄今已有6年，但對(duì)遺產(chǎn)地的管理，基本上是新瓶裝舊酒。大多數(shù)以各種方式掛牌“國(guó)家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有的其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機(jī)制，沒有保護(hù)好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營(yíng)好等遺產(chǎn)地管理的共性問題，基本沒有緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象甚至更加嚴(yán)重。

　　蘇楊總結(jié)，開展這些試點(diǎn)工作的地方政府，更多的是看中了國(guó)家公園品牌的經(jīng)濟(jì)效益，試點(diǎn)情況既不規(guī)范、也不公益。所以，“無(wú)論國(guó)家公園還是國(guó)家公園體制，在中國(guó)大陸仍然處于事實(shí)空缺狀態(tài)。”

　　甚至于國(guó)家公園的概念也還很模糊。蘇楊說，國(guó)家公園不等于價(jià)值較高的自然保護(hù)地。僅從數(shù)量而言，存在這樣一個(gè)關(guān)系：文化與自然遺產(chǎn)地＞自然保護(hù)地＞國(guó)家公園。

　　自然保護(hù)區(qū)絕不等同于國(guó)家公園，二者有兩方面區(qū)別：自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)保護(hù)，而國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)保護(hù)利用兼顧；自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮功能和保護(hù)生物多樣性的平臺(tái)，其景觀價(jià)值不一定高，而國(guó)家公園必須具有國(guó)家級(jí)的景觀價(jià)值（當(dāng)然也可能伴生較多的生態(tài)服務(wù)功能）。

　　桂林建立國(guó)家級(jí)森林公園1992中國(guó)語(yǔ)境下的“國(guó)家公園”

　　中國(guó)語(yǔ)境下的“國(guó)家公園”，實(shí)際上已有一大堆繁雜的稱謂：國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家海洋公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園，國(guó)家城市濕地公園……

　　中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)周雄向《瞭望東方周刊》講述了具有中國(guó)特色的國(guó)家公園形成過程。他介紹說，在籌建“國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)”之前，“我們?cè)c美國(guó)的相關(guān)部門交流，可以說，整體規(guī)劃和體系都向他們借鑒了經(jīng)驗(yàn)”。

　　在他看來(lái)，美國(guó)文明具有荒野文明的特性，其國(guó)家公園多在地廣人稀區(qū)域。而中國(guó)是農(nóng)耕文明，包括九寨溝、張家界、泰山等，幾乎所有的風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)都有大量居民和大面積生活區(qū)，展示著獨(dú)特的人文脈絡(luò)。這是中國(guó)與世界上大多數(shù)國(guó)家公園的現(xiàn)實(shí)差別。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建成了成熟的國(guó)家公園體系。比如，美國(guó)于1935年通過了《歷史古跡法》（“Historic Sites Act of 1935”），規(guī)定將國(guó)家重要的自然與歷史性旅游資源統(tǒng)一交由國(guó)家公園管理局管理；德國(guó)為國(guó)家公園設(shè)立的政府管理機(jī)構(gòu)稱為國(guó)家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會(huì)，必要的管理經(jīng)費(fèi)由州政府根據(jù)規(guī)定下?lián)艿娇h；日本國(guó)家公園系統(tǒng)的管理由國(guó)家環(huán)境署與縣政府、市政府以及國(guó)家公園內(nèi)各類土地所有者密切合作進(jìn)行。

　　其他一些國(guó)家，也都建立了統(tǒng)一的專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理國(guó)家公園。如韓國(guó)由隸屬環(huán)境部的國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)管理；澳大利亞的國(guó)家公園由環(huán)境與遺產(chǎn)部管理；新西蘭包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由保護(hù)部負(fù)責(zé)管理。

　　國(guó)外的國(guó)家公園體系不可能被照搬到中國(guó)。住建部《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報(bào)（1982—2012）》中說:“我國(guó)建立了國(guó)家建設(shè)行政主管部門、地方政府主管部門以及風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)三級(jí)管理體制。”

　　其中，國(guó)家建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；而風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，則具體負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理。

　　從體系上看，中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)也屬于中央與屬地層級(jí)管理。關(guān)鍵在于，除住建部外，林業(yè)局、環(huán)保部、海洋局等部門均有各自的國(guó)家公園系統(tǒng)。

　　國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)中，沒有一個(gè)部門能綜合管理所有的中國(guó)國(guó)家公園。

　　“實(shí)際上，最早設(shè)計(jì)‘國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)’方案時(shí)，已規(guī)劃了各種類型的國(guó)家公園，包含此后各部委所報(bào)批的現(xiàn)有種類。部門之間的合作和協(xié)調(diào)總有不盡如人意的地方吧。”周雄告訴本刊記者。

　　在早期的國(guó)際交流中，外國(guó)專家曾疑惑我們的“國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)”的定位，“我們解釋說，它就是中國(guó)國(guó)家公園，這個(gè)定位如今在國(guó)際上已達(dá)成共識(shí)。”周雄說。

　　誰(shuí)在管理

　　《瞭望東方周刊》查閱聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)中心名錄，發(fā)現(xiàn)在冊(cè)的中國(guó)世界遺產(chǎn)共有47處，其中有兩處的英文登記名為National Park（國(guó)家公園），分別為廬山和三清山。

　　而在由中國(guó)聯(lián)合國(guó)教科文組織全國(guó)委員會(huì)、住建部、國(guó)家文物局主管的中國(guó)世界遺產(chǎn)網(wǎng)上查詢，本刊記者發(fā)現(xiàn)，廬山的遺產(chǎn)名稱是“廬山風(fēng)景名勝區(qū)”。

　　細(xì)微的差別中，蘊(yùn)涵著中國(guó)特色的國(guó)家公園一段鮮為人知的歷史。

　　“1982年，國(guó)務(wù)院審批的第一批44處風(fēng)景名勝區(qū)的名稱為‘國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)’，其規(guī)劃配置都是按照國(guó)家公園體系設(shè)計(jì)的。后來(lái)在執(zhí)行中采取了折中方案，不過‘風(fēng)景名勝區(qū)’的英文標(biāo)示使用的是NationalPark Of China。”景觀地質(zhì)專家、世界遺產(chǎn)申報(bào)組組長(zhǎng)梁永寧告訴《瞭望東方周刊》。

　　新中國(guó)成立以來(lái)，已大致形成九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國(guó)土面積的近20%。在十八屆三中全會(huì)作出“建立國(guó)家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散于相關(guān)部門和地方政府。

　　其中，風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家城市濕地公園由住建部管理；國(guó)家森林公園和國(guó)家濕地公園由國(guó)家林業(yè)局管理；文物保護(hù)單位由國(guó)家文物局管理；國(guó)家地質(zhì)公園由國(guó)土資源部管理；水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理；A級(jí)旅游景區(qū)由國(guó)家旅游局管理。

　　這些部門中，與國(guó)家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個(gè)：國(guó)家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因?yàn)樵诒姸囝愋偷淖匀缓臀幕z產(chǎn)地當(dāng)中，建立最早且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位。

　　這也許就是不得不“折中”的緣由。“在九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系中，含金量最高的兩塊牌子是‘國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)’和‘自然保護(hù)區(qū)’，這兩者是由國(guó)務(wù)院直接審批的。”梁永寧說。

　　“1982年第一批‘國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)’中本應(yīng)有45個(gè)景區(qū)，但后來(lái)沒有張家界，這是由于張家界屬于林業(yè)局管轄，而主管單位當(dāng)時(shí)不愿放手。”中國(guó)公園協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)李亮告訴《瞭望東方周刊》。

　　北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎對(duì)本刊記者說，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的管理權(quán)主要還在當(dāng)?shù)卣种校渌珗@系統(tǒng)的審批項(xiàng)目，用人權(quán)、管理權(quán)多集中在直屬部委。

　　“國(guó)家公園管理局”呼之欲出

　　如今中央明確提出建立國(guó)家公園體制，是否暗示著要解決多頭交叉、管理錯(cuò)綜復(fù)雜的局面？畢竟，沒有中央級(jí)機(jī)構(gòu)的管理認(rèn)定，也就沒有部門理直氣壯地說：我們就是中國(guó)國(guó)家公園。