規劃領域亂象成因

　　規劃思維方式仍停留在計劃經濟時代。發展規劃和土地利用規劃仍然以計劃經濟按計劃層層分配指標和目標的機械思維為主導，而空間規劃則局限于建設部門的工程技術規劃方法，規劃設計不考慮經濟社會成本，熱衷于建立和套用全國統一的規范和標準。例如，國民經濟和社會發展5年規劃，每級政府都不甘落后，產業目標求全求新，經濟指標機械按照中央標準層層加碼來進行“落實”：國家提出“十二五”期間GDP增長7%的預期指標，31個省、市、自治區提出的指標則無一低于8%，其中目標設定為10%以下的只有7個；江蘇省設定了“十二五”期間10%的GDP增長目標，省內13地市設定的指標除無錫與全省目標相同，其他全部高于全省目標。土地利用規劃恰恰相反，成為逐級落實上級下達指標的工具。例如，吉林省某市在規劃研究階段提出全市建設用地總量在2005-2020年期間增加10萬公頃，但上級實際分配的指標僅4萬公頃，最后規劃編制過程演變為落實上級下達指標，并進一步向區縣分解指標的博弈過程。

　　規劃編制機構對經濟利益的追求。規劃編制機構多為自收自支的事業單位，有些已經完全市場化成為了企業，在市場經濟中有著自身的經濟利益訴求，同時還面臨著激烈的市場競爭。而目前規劃收費又主要以規劃面積和人口規模為依據，因此努力做大城市規模成為規劃編制機構和希望“以地生財”、彰顯政績的地方政府之間共同的追求。例如西部某省會城市提出規劃建設3個新區（規劃人口總計700萬，規劃用地總面積為860平方公里）和5個新城（規劃人口總計280萬，規劃用地總面積為407平方公里），新區新城總規劃建設總面積達1267平方公里，而2011年該市建成區面積僅162平方公里，總人口439萬。在這樣的“大規劃”中，規劃編制機構出于對經濟利益的訴求，沒有能夠提出或堅持理性判斷，沒能起到為政府正確決策提供專業意見的應有作用。

　　規劃資質壟斷和規劃學科封閉。我國對城市規劃、土地利用規劃等規劃編制單位實行資質管理，一般分為甲乙丙3個級別，目前全國共有城市規劃甲級資質機構230家，土地利用規劃甲級資質機構220多家，環評甲級資質機構189家，這些甲級機構基本壟斷了全國相關規劃的主要市場。但業務的積壓使這些甲級資質機構無暇對其規劃的城市進行認真細致的研究，運用網絡技術、信息技術拷貝拼湊出一個規劃的現象時有發生，按照這樣的規劃指導發展建設其結果可想而知。在規劃學科方面，形成了一個個封閉的學科話語圈，無論哪個學科主導的哪類規劃，首先考慮的是自己學科的專業性和前沿性，，往往“高深”到其他學科學者都無法參與，更遑論公眾參與。例如城鄉規劃領域普遍重工科輕文理，過于重視技術應用，過度強調專業化，根據全國高等學校城市規劃專業指導委員會的網站資料，對239所開辦城市規劃專業院校的學科背景進行了統計，發現建筑以及土木、交通工程類院校仍占大多數，特別是在高等學校城市規劃專業指導委員會和通過評估院校（代表行業話語權和認同度）中的比例更大，分別達到73.9%和84.4%，不利于學科封閉的破除。而同時以經濟、管理類學科背景開設城市規劃專業的院校則尤其缺乏，這也是造成目前規劃不考慮成本、不考慮城市實際運行的原因之一。

　　規劃評審流于形式。規劃成果的審查有很多步驟，這里只講規劃評審中的問題。規劃理應由地方和專家共同來評定，而現實中只要是地方沒有意見，規劃評審也就變成“走程序”，規劃方案大多都能通過評審，專家沒有發揮提出專業意見的作用。規劃評審會逐漸演變成一種公共關系平臺：一些評審專家由規劃編制機構邀請，自然存在說好話的現象；大多參與評審的專家既是裁判員又是運動員，自身也從事規劃工作，要與地方建立良好的合作關系，不敢也不愿得罪地方；參與評審的專家都有專家費，存在“拿人手短，吃人嘴軟”的問題。另外，規劃評審會的專家構成過于單一，同行之間的評審造成大家一團和氣、誰也不愿得罪誰，這也不利于從綜合性角度審查規劃中存在的問題。

　　規劃決策機制和責任追究機制不健全。地方政府和規劃編制機構之間的關系沒有理順，目前規劃決策權在地方政府，而編制機構只有建議權，這樣的規劃體制再加上行政和經濟因素的影響，導致規劃編制機構常屈服于長官意志，規劃編制過程盲從于領導意愿，部分規劃完全淪為領導決策的工具，而忽視了城市居民的需求。同時，多年來對規劃本身的問題沒有引起重視，對規劃領域產生的諸多亂象沒有從規劃自身找問題，沒有建立相應的責任追究機制，幾乎沒有規劃機構或個人因其所編制的規劃造成嚴重浪費或重大經濟后果而承擔過相應的經濟責任或法律責任。例如，2008年河南某縣投資1000余萬元規劃建設了城北公園，作為入城景觀規劃的核心部分，到2011年，公園中部分用地被規劃修改為建設用地，并先后有200余畝土地被公開出讓用于商品住宅和五星級酒店建設，這類現象基本無人拷問決策機制，更遑論追究責任。更為極端的情況是領導意志的盛行使規劃編制機構有時也無所適從，某省會城市進行新區總體規劃招標，3家國內規劃編制機構入圍，卻在將近提交技術成果日期時接到通知，由于主管市長認為沒有國外機構入圍不足以體現新區的重要性，招標工作就此停止。