通過土地利用規(guī)劃和市場運作建設宜居城市

　　4.27 所有城市土地市場都面臨一個內(nèi)在矛盾，一方面希望有一個完全自由的市場，使土地售價最高和利用最好；另一方面，又需要通過土地利用規(guī)劃來監(jiān)管這個市場。甚至在市場導向最強的國家，土地市場都受到監(jiān)管。這些監(jiān)管是為了實現(xiàn)兩個目的：第一，是確保形成不同土地利用類型的功能分區(qū)。因此，不受歡迎的使用者(如工業(yè)、污染戶)能同其他用戶隔離(如居民用戶)。這確保居民區(qū)不會有污染型工業(yè)，不會產(chǎn)生危險、污染和降低物業(yè)價值。第二，協(xié)調(diào)私人土地利用和公共土地利用如交通基礎(chǔ)設施，這樣高速公路和其他交通設施可以為工業(yè)園區(qū)服務，而居民區(qū)則要靠近鐵路和公交汽車，方便出行和購物。

　　4.28 中國面臨兩個問題：首先，盡管土地市場是相當自由的，但卻不是完全競爭的。開發(fā)商可能不需要真正支付征地的真實成本。其次，從規(guī)劃來說，中國同發(fā)達國家一樣制定有土地利用的總體規(guī)劃，但是，中國的詳細規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接得并不好，且缺乏法律的權(quán)威性；而在發(fā)達國家中，基于總體規(guī)劃的詳細規(guī)劃有約束土地配置和使用的法律權(quán)威。

　　4.29 確保土地由出價最高者獲得，并實現(xiàn)最好利用。中國由國土局掌握的城市土地是通過土地使用權(quán)出售的方式給開發(fā)商的。出售土地的方法是一個重要問題，因為歷史上往往是通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式將土地出售給有關(guān)系的開發(fā)商的。所有政府擁有的土地使用權(quán)都應該通過拍賣出售，其中競標價格應該起決定作用，要求中標者有支付能力且執(zhí)行合同的記錄良好。招標體制下開發(fā)商要承擔項目的真實成本，即除了按市場價格支付征地的成本外，它們還應該支付完成其項目開發(fā)所必需的基礎(chǔ)設施(例如次級道路、污水系統(tǒng)和管道等)的投資。或者，根據(jù)市政府的要求支付項目開發(fā)對城市影響方面的成本，這樣可以回收基礎(chǔ)設施的投資成本。

　　4.30 加強城中村的產(chǎn)權(quán)保護，整合城市行政管理。如何處理城中村？由于這些土地是為城市發(fā)展的目的而進行開發(fā)的，雖然市政府也許早就該購買這些城中村土地，但土地所有者的產(chǎn)權(quán)應該得到尊重；特別是，為了降低地方土地市場的不確定性，要明確規(guī)定村民出售土地使用權(quán)的合法性。但是，市中和邊緣地帶的城中村要納入城市的統(tǒng)一管理，所在居民應該獲得全面的市政服務，同時也要交納所有的城市稅收。城中村的再開發(fā)項目應該遵守城市的總體規(guī)劃和區(qū)域性詳規(guī)。

　　4.31 制定區(qū)域性詳規(guī)。在一個競爭性土地市場背景下，城市的總體空間格局應該受區(qū)域性詳規(guī)的指導。區(qū)域性詳規(guī)確保每個地塊的利用決策并不是由每個個體開發(fā)商完全掌控，因為開發(fā)商可能無視城市總體規(guī)劃，導致土地的無序開發(fā)。在發(fā)達國家，區(qū)域性詳規(guī)限定了產(chǎn)權(quán)，通過規(guī)定在特定地點以特定密度建設特定類型建筑的法律權(quán)力。規(guī)劃要隨著長期需求條件的改變而作出相應調(diào)整。詳細規(guī)劃允許有調(diào)整，允許在特定區(qū)域進行不一致的利用。為了確保詳規(guī)的意圖得到貫徹執(zhí)行，允許方案變通的決策必須通過一個公開透明的程序完成。受到負面影響的各方應該出席，并同意這種方案變通(也許申請變通者需要做出一定的補償)。

　　4.32 區(qū)域性詳規(guī)的法律應該在權(quán)限范圍內(nèi)對城區(qū)所有未來土地使用進行規(guī)劃，包括國有土地、軍事用地和村級集體所有的土地等。由地方人大通過城市的總體規(guī)劃是賦予這些規(guī)劃以法定權(quán)威的第一步。城市需要提前制訂規(guī)劃和完善相應制度，加大培養(yǎng)培訓專業(yè)人士的投資，包括培養(yǎng)城市規(guī)劃、交通規(guī)劃以及房地產(chǎn)需求預測等領(lǐng)域的人才。

　　4.33 中國的土地市場被認為是腐敗的和相當無序的。市場綱紀和區(qū)域限制有助于解決這個問題。

　　4.34 在各個國家，一個政策問題事關(guān)低收入人群。歷史上來看，其他國家都為窮人提供公屋，失敗居多，最終陷入不健康、被忽略和擁擠如貧民窟的境地。一個政策是為窮人提供住房金券和其他住房補助。

　　4.35 還有兩個與住房補助項目有關(guān)的方面。一個是作為住房升級的內(nèi)容之一，政府不應該摧毀已存在的低收入人群住房，尤其是歷史悠久的街坊，盡管它們很明顯已經(jīng)比新建筑差。如果住房補助提升了低收入人群的有效需求，宜居的低收入住房的質(zhì)量提升，就應該交給市場。第二，我們已經(jīng)說過“補助移民”的問題。

　　4. Ⅳ 城市管理

　　4.36 城市管理改革需要重新界定市長職責，重構(gòu)城市金融，改革行政層級。

　　重新界定市長的職責

　　4.37 城市政府的主要職責是為居民提供良好的公共服務，并適當投資于公共基礎(chǔ)設施以補償民間投資的不足。如前面第3節(jié)中所述，中國的市長目前更多地扮演了類似于公司CEO的角色，同時面臨來自上級的控制和激勵。市長們所面對的績效考核標準同城市公共服務的質(zhì)量和供給沒有多大關(guān)系。目前，一些標準可能主要針對全國性的問題，如農(nóng)地征用、城市密度等。然而，這些標準往往因為沒有相關(guān)的懲罰措施而常常被忽略了，而不像工業(yè)增長績效那樣成為對市長進行評級的依據(jù)。

　　4.38 執(zhí)行和設計績效標準是一個許多國家都面臨的難題。現(xiàn)代社會的一個關(guān)注點就是如何為城市管理者提供一套激勵結(jié)構(gòu)使他們按自己的意志達到合理的績效標準。許多國家是依靠不同的制度安排來激勵市長服務好市民的。

　　4.39 在不能推行激進的制度改革的情況下，政府應該有創(chuàng)造性地設計對地方政府官員的激勵結(jié)構(gòu)。目前政府官員們已經(jīng)有工業(yè)增長、土地征用、投資等方面的績效標準，完全可以增加能否為市民有效及時地提供服務這樣的新標準。例如，提出一個城市所有城市年輕人(包括移民者的孩子)的入學率和畢業(yè)率的標準，從行政考核角度看，把它作為一個重要的考核指標并不難。應該更多關(guān)注如何為城市管理者制定出可以測量的定量標準，如是否提供了城市公共服務和改善了居民的生活質(zhì)量。同時，實現(xiàn)了這些目標就應該給予獎勵。